Al referirnos a la Ordenanza Nº 8245/2008 estamos hablando de la normativa local que define y cataloga a los distintos inmuebles de esta ciudad de Rosario en los que el municipio entiende que existe un valor histórico y patrimonial que debe ser preservado, estableciéndose a tales efectos, limitaciones al dominio para realizar ampliaciones, demoliciones, reestructuraciones, acondicionamientos y/o cualquier acto que modifique la estructura o fachada de los inmuebles afectados.

El presente trabajo no tiene por finalidad cuestionar las limitaciones que la normativa referida dispone. No quedan dudas acerca de la constitucionalidad de las restricciones que el Estado puede imponer sobre la propiedad privada en ejercicio del Poder de Policía que la ley le confiere, en miras de preservar el interés público. Ya que se parte en esta materia, de una idea relativa sobre los derechos individuales (en el sentido de que no existen derechos absolutos) cuyo goce y ejercicio se realiza conforme a las leyes reglamentarias (art. 14 CN)[1].

Lo que se intenta poner de manifiesto en el caso que nos ocupa es si, a partir de un breve análisis, el modo en que se encuentran establecidas las restricciones que la normativa en ciernes dispone, resultan razonables y se ubican dentro de ciertos límites que no pueden ser inobservados. Ya que, si bien dijimos que el ordenamiento reconoce que los derechos pueden ser reglamentados, tanto la Administración como el Congreso no disponen de un poder ilimitado y deben ajustar sus actos al llamado principio de razonabilidad (art. 28 CN)[2].

El maestro Cassagne diferencia entre cuatro especies de conductas que despojan de razón suficiente a la actuación estatal:

a) La irrazonabilidad en los fines perseguidos que se apartan de lo preceptuado en las normas de habilitación o de los principios generales del derecho;

b) La desproporción entre el objeto de la medida de policía y los fines perseguidos.

c) El exceso de limitación o de punición cuando las normas y/o medidas administrativas no guarden una adecuada proporción con los fines que persigue el ordenamiento;

d) La violación de la igualdad al introducirse en las normas o en los actos respectivos un factor de discriminación que atribuye a algunos, situaciones de ventajas o de gravamen que no se conceden a otras personas que se encuentran en similares condiciones objetivas.[3]

Por su parte, Hernán Martínez de igual forma sostiene que “el poder de policía en mano del Estado no es ilimitado, sino que debe ejercerse en el marco de ciertas pautas esenciales a saber:

1. Es pauta esencial el principio sentado por el art. 28 de la CN, en cuanto a que los derechos constitucionalmente ejercidos no pueden ser alterados por las leyes reglamentarias, cuestión que se verificará en cada caso concreto. El principio de razonabilidad, que de eso se trata, exige que el ejercicio del poder de policía responda claramente a un fin público, no haya iniquidad manifiesta, existan circunstancias claramente justificantes de tal ejercicio, y por fin, proporcionalidad entre el medio elegido en relación al fin propuesto.
2. Las limitaciones deben tener sustento legislativo (CN, arts. 14 y 19), porque no hay limitación sin ley que le de sustento. No es un dato menor porque señalar que toda restricción a la libertad y a los derechos debe necesariamente tener su origen en la ley (arts. 14 y 28 de la CN.)[4].

En base a ello, cabría preguntarse si la Ordenanza en cuestión, o mejor dicho el modo en que actualmente se aplica ésta, supera el “test de razonabilidad” del que se viene haciendo mención, o en su defecto, excede los límites que los autores citados esbozan.

Dada la brevedad del presente trabajo, me limitaré a exponer dos cuestiones que considero de suma importancia y que están íntimamente ligadas al análisis que se intenta realizar.

Por un lado, encontramos que existen gran cantidad de inmuebles dentro del ejido urbano que se encuentran en un avanzado grado de ruina. Basta con caminar por el centro de la ciudad para cruzarse con algún edificio que data de largos años y que, sin necesidad de contar con conocimientos técnicos en las Ciencias de la Arquitectura o la Ingeniería, le falta pintura, sus estructuras están vencidas, o en su fachada se vislumbran grietas que denotan su falta de mantenimiento.

En otras palabras, son inmuebles que se encuentran afectados al régimen de protección y preservación, y que, en su carácter de tal, se encuentran limitados para realizar cualquier tipo de obra, proyecto o inversión que su propietario quiera realizar.

La consecuencia directa de las limitaciones es la disminución notoria del precio del inmueble. Es decir, su valor real se encuentra muy por debajo del valor del mercado. En consecuencia, esta situación que padece el propietario, en donde no le es redituable vender su inmueble, sumado a que se encuentra de manos atadas en caso que quiera realizar una inversión (siendo que no son tiempos en los que sobran inversiones) para darle un uso distinto al que actualmente posee, en aras de obtener algún tipo de rentabilidad, termina provocando que se pierda cualquier tipo de interés sobre el bien. Y es este desinterés el que conlleva que los ciudadanos encontremos “construcciones viejas que se vienen abajo”.

Ahora bien, muchos se preguntan hasta qué punto sirve preservar un inmueble que poco le queda de valor arquitectónico y que a duras penas se puede mantener en pie[5], generando un riesgo constante de provocar una tragedia para los ciudadanos que circulan por sus veredas. Ante ello, tanto el Concejo como el Municipio no hacen ninguna autocrítica ya que el derecho de fondo y la misma Ordenanza le imputan cualquier daño que se pudiera ocasionar a los propietarios. Saliendo del plano normativo, y entrando en el marco dikelógico, esta situación, es cuanto menos cuestionable.

En consecuencia, lo que se debería repensar es si, apoyándonos en las reglas de la razonabilidad y sus límites, existe proporción entre los medios elegidos y el fin buscado. Es decir, si la preservación del patrimonio arquitectónico justifica inmuebles catalogados que se encuentran en estado de derrumbe irreversible (con el peligro inminente que esto significa).

Otro de los aspectos es el de las excepciones que viene otorgando el Concejo a casos particulares. Ya son varios y cada vez son más los casos en los que, previa negociación, el Concejo termina concediendo, con la conformidad del Municipio, excepciones a los grados de protección que establece la Ordenanza. Estas excepciones no son más que disparadores que colocan en un grado de desigualdad, discriminación e indefensión a quienes no se las otorgan, o deben respetar lo establecido en la Ordenanza.

Esto no quiere decir que se esté en contra de los emprendimientos que se desarrollan a partir de los otorgamientos de las excepciones. De hecho, creo que estos desarrollos son los que hacen crecer a la ciudad. Lo jurídicamente relevante es que, con estas excepciones, se está sobrepasando los límites de la razonabilidad a los que hace mención Cassagne en el apartado d) del texto parafraseado, y de la “iniquidad manifiesta” de la que habla Martínez.

Es decir que, en conclusión, dados los dos aspectos que se desarrollaron brevemente, se puede ver claramente cómo, a mi criterio, la aplicación de la Ordenanza Nº 8245/2008 excede el marco de razonabilidad que toda reglamentación estatal debe contener como regla básica para su existencia y que obliga a los funcionarios a que, tal como lo expresa el título del presente trabajo, a revisar y rever el cuerpo de la Ordenanza.

Andrés Garin – Asociado.

Link de la Ordenanza 8245/2008

[1] La jurisprudencia de la Corte Suprema ha sostenido este principio reiteradamente en todos sus pronunciamientos. En el caso: “Ercolano v. Lantieri de Renshaw” la Corte sentó su doctrina en los siguientes términos: “…Ni el derecho de usar y disponer de la propiedad ni ningún otro derecho reconocido por la Constitución, reviste el carácter de absoluto. Un derecho ilimitado sería una concepción antisocial. La reglamentación o limitación de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social. Reglamentar su derecho es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intereses superiores de esta última“, conf. “Ercolano, Agustín v. Lanteri Renshaw, Julieta” (Fallos 136:161 [1922] y ss.)

[2] CASSAGNE, Juan Carlos, “Curso de Derecho Administrativo” 11º Edición, Tomo II, Ed. La Ley.

[3] CASSAGNE, Juan Carlos, Idem.

[4] MARTINEZ, Hernán J. “El Recurso Contencioso Administrativo en la Provincia de Santa Fe Ley 11.330) 2º Edición Actualizada, Ed. Zeus, Rosario, 2012, pág. 56.

[5] Si bien la Ordenanza prevé un procedimiento para declarar un inmueble, a través del Concejo, en estado de ruina a los fines de su demolición, son contados con los dedos de una sola mano los casos en que el Concejo lo ha autorizado.